京津冀诞生全国首部区域协同立法
为省级层面区域协同立法提供制度范本
□ 本报记者 蒲晓磊
1月18日，《天津市机动车和非道路移动机械排放污染防治条例》经天津市十七届人大三次会议审议通过。在此之前，同一条例的河北版、北京版分别于1月11日、17日在当地人大会议上通过，并将于5月1日起同步施行。
至此，条例文本在三地相继获得通过，京津冀诞生首部区域协同立法。这也标志着，全国首部区域全面协同立法项目的完成。
记者注意到，三地条例不仅在题目、框架结构、监管措施、行政处罚上保持一致，而且审议节奏、出台时间也一致。同时，为了尊重各地经济社会发展的实际情况，三地也保持了各自特色的内容。
“京津冀协同发展需要发挥立法在京津冀一体化过程中的引领、推动和保障作用。京津冀协同发展立法需要将中国特色社会主义法律体系作为基础平台，以纵向的国家立法为统领、以横向的京津冀地方立法之间的相互协同为主要形式，既要实现三地立法和法治保障的高度融合，也要注重解决地方特有的问题。条例的制定出台在全国会起到积极的示范带动作用，可以为其他区域协同立法提供经验借鉴。”天津市地方立法学会会长高绍林说。
三地机动车保有量近3000万辆
2014年2月，京津冀协同发展上升为重大国家战略。自此之后，如何发挥立法的护航作用，成为京津冀三地人大工作聚焦的重点。
“京津冀协同发展必须寻求法治一体化，这是京津冀经济与社会持续健康发展的前提和保障。因此，京津冀三地需要构建与协同发展相互适应、相互支撑、相互促进的协同立法机制。”中国人民大学教授冯玉军说。
工欲善其事，必先利其器——2017年，《京津冀人大立法项目协同办法》分别经京津冀三地人大常委会主任会议通过。《办法》规定，涉及京津冀三地的重要立法将由三方共同商定。
在选择立法项目时，京津冀三地人大将目光瞄向了大气污染防治。
目前，河北省机动车保有量达1987.6万辆，截至2019年底，北京市机动车保有量达到636万辆，天津市机动车保有量约为310万辆。也就是说，京津冀三地机动车保有量已达近3000万辆。此外，三地还有一定数量的非道路移动机械。
京津冀三地源解析数据显示，机动车和非道路移动机械等“移动源”排放，已成为大气污染物重要来源。然而，机动车和非道路移动机械的流动性及属地化管理，却给三地联防联治车辆污染排放带来不小的困难。
面对大气污染这一“顽疾”，京津冀三地决定通过立法推动防治工作。2018年7月，在第五次京津冀立法协同工作联席会议上，三地人大常委会主要负责同志将机动车和非道路移动机械排放污染防治立法确定为重点协同项目。
“针对当前影响京津冀环境空气质量改善的突出问题，三地同步制定机动车和非道路移动机械排放污染防治条例，将实践中行之有效的举措固定下来，实现重要监管制度的协调一致，有利于进一步完善大气污染联合防治的制度支撑，推动区域环境质量持续改善。”天津市人大常委会副主任王小宁说。
实现重要监管制度协调一致
此次京津冀三地人大分别通过的条例，是京津冀区域第一个同步立法的实质性成果，在法规名称、立法原则、调整对象、篇章结构、主要制度、协同机制等方面制度安排上保持一致，实现了京津冀区域协同立法工作的重大突破。
条例设专章规定了区域协同、数据共享、协同抽检抽查和统一登记、部门协作等内容，为京津冀三地协同防治机动车和非道路移动机械排放污染提供法律制度支撑。
这样的制度设计，有着鲜明的问题导向。
天津市人大常委会法工委主任王泽庆介绍说，机动车和非道路移动机械的流动性，造成京津冀三地各自的监管部门难以对跨境超标排放的机动车和非道路移动机械实现全口径的监督管理。同时，三地还存在监管数据不共享、异地执法难等问题，需要通过区域立法协同加以解决，实现重要监管制度和措施的协调一致。
例如，共建超标排放信息共享平台，是三地条例中的一大亮点。三地的条例都提到，本省(市)与另外两地建立京津冀超标排放车辆信息共享平台，实现对超标排放车辆的协同监管。同时，建立机动车和非道路移动机械排放检验数据共享机制，共同实行非道路移动机械使用登记管理制度，建立统一登记管理系统，按照相关要求加强非道路移动机械使用监管等。
三地生态环境部门在接受媒体采访时说，通过制定这部“小切口”的专项立法，可以实现重要监管制度的协调一致，为执法部门破解了监管难等问题，有利于推动区域环境质量持续改善。
北京市人大常委会法制办公室主任王荣梅说，京津冀三地出台的条例，是打好污染防治攻坚战和实施京津冀协同发展国家战略的重要举措，将为京津冀三地协同治理大气污染和持续打赢蓝天保卫战提供坚实有力的制度保障。
为省级层面区域协同立法提供制度范本
京津冀同步协同制定条例的意义，不仅在于其有助于解决长期困扰此区域的大气污染防治问题，还在于其在制度层面的示范作用。
全国人大常委会法工委行政法室主任袁杰认为，这是我国第一部区域协同统一对有关污染防治作出全面规定的区域性立法，为全国省级层面区域协同立法提供了制度范本。
事实上，长期以来，区域协同立法方面的工作并不突出。
冯玉军说，根据学者对长三角区域存在的环境法规差异冲突现象的研究，虽然从一时一地看某些法规差异似乎有道理，但是放到区域整体和经济一体化目标上看却又是一种非合作博弈。对于区域整体乃至各地的经济发展而言，这一情况都是很不利的。
“当前区域环境法规冲突，已成为阻碍区域经济一体化实现的制度性障碍。京津冀协同发展建设中，要避免陷入这一困境，需要在分析区域法规冲突的特征及构成要件、把握区域环境法规的差异冲突现状基础上，借鉴国内外区域立法协调的模式及经验，拿出解决区域环境法规冲突的协调对策和建议，通过落实具体立法项目来深化协同立法，加速依法规范、依法推进。”冯玉军说。
京津冀协同立法是一项系统工程，需要三地人大和政府有关部门紧密配合、协同推进。条例迈出了区域协同立法从理论走向实践的第一步。
河北省人大常委会法工委主任周英介绍说，立法过程中，京津冀三地坚持互利共赢、求同存异，先后召开11次会议，反复就相关问题进行协商。经过共同努力，最终在条例题目、框架结构、监管措施、行政处罚、出台时间等方面达成一致，京津冀协同立法取得重大成果。
“京津冀三地人大在确定了同步制定条例之后，就在积极探索协同起草、同步审议通过、同步实施的协同立法新模式，最大程度地推进立法文本内容协同。其中形成的实践经验，不仅有力地推动了京津冀协同立法工作的开展，也为我国其他区域开展协同立法工作提供了经验借鉴。”高绍林说。
“机动车和非道路移动机械排放污染防治条例是京津冀第一个同步立法的实质性成果。随着京津冀协同发展越深入，对协同立法的要求就越高，将来会有更多的同步立法项目落地，惠及三地百姓。”王小宁说。
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