记者观察
本报记者 陈婧
近日，自由贸易试验区再迎利好。经国务院总理李克强签批，国务院日前印发《关于在自由贸易试验区开展“证照分离”改革全覆盖试点的通知》（以下简称《通知》），部署自2019年12月1日起，在全国自贸试验区开展“证照分离”改革全覆盖试点。
“证照分离”改革是商事制度改革中的延续和深化，是行政审批制度改革的重要组成部分，是强化政府事中事后监管责任的重要举措。
“证”是指生产经营许可证，“照”是指工商营业执照。“证照分离”的主要内涵在于可先领取工商营业执照从事一般生产经营活动，若需要从事需许可的经营活动，再进行经营许可证的办理。
“证照分离”改革目标在于厘清政府与市场关系，简政放权、创新政府管理方式。随着“放管服”改革力度的不断加大，政府部门将“简政放权、放管结合、优化服务”落实到实际工作的各个领域。
在世界经济格局深刻调整的环境下，自贸试验区的建设更成为中国改革的重要风向标。在全国自贸试验区开展“证照分离”改革全覆盖试点，能够起到释放市场活力、压缩政府行政审批项目的目的。
实际上，10月22日，十三届全国人大常委会第十四次会议就已分组审议了关于授权国务院在自由贸易试验区暂时调整实施有关法律规定的决定草案。常委会组成人员认为，此次拟推出的深化“证照分离”改革举措有利于进一步激发市场活力，但部分涉及公共安全等方面的内容在“放得开”的同时也要“管得好”。
据了解，2015年，国务院通过了《关于上海市开展证照分离改革试点总体方案》，并决定在上海市浦东区开展“证照分离”改革试点工作，改变了从前“先证后照”以及“先照后证”等低效率审批方式，提高了企业以及政府的办事效率。2018年9月，国务院印发《关于在全国推开“证照分离”改革的通知》，在全国范围内对第一批106项涉企行政审批事项实施“证照分离”改革。
此次在全国自贸试验区开展“证照分离”改革全覆盖试点，希望能够进一步明晰政府和企业责任，全面清理涉企经营许可事项，分类推进审批制度改革，完善简约透明的行业准入规则，进一步扩大企业经营自主权，创新和加强事中事后监管，打造市场化、法治化、国际化的营商环境，激发微观主体活力，推动经济高质量发展。
如何做到既“放得开”又“管得好”？《通知》提出，要实现涉企经营许可事项全覆盖。建立清单管理制度，分级实施清单管理，将法律、行政法规、国务院决定和地方性法规、地方政府规章设定的涉企经营许可事项全部纳入清单，清单要定期调整更新并向社会公布，清单之外不得违规限制企业进入相关行业或领域，企业取得营业执照即可自主开展经营。
清单管理制度为企业经营带来便利，但是，也应当对失信主体予以惩罚，对信用较高的主体进行奖励，营造良好的营商环境，具体而言，记者认为可以建立以信息技术管理为手段的信用管理体系，同时利用信息管理技术对部门协同监管进行保障，对失信主体需要加强惩戒机制。通过对信息的共享，在市场中对失信主体进行联合惩戒，从而营造出公平公正的市场环境;同时，对于信用较高的市场主体应予以一定的政策支持，在其证照办理过程中视情况予以优先，从而营造出良好的营商环境。
同时，为了保障自贸区“证照分离”改革全覆盖试点能够依法顺利进行，提供有力法治保障，确保重大改革于法有据，此次六部法律及六部行政法规将暂时调整实施，为改革“开道”。
《通知》强调，要完善改革配套政策措施。规范企业登记经营范围与申办经营许可的衔接，强化涉企经营信息归集共享，持续提升审批服务质量和效率，创新和加强事中事后监管，坚持依法推进改革。根据《全国人民代表大会常务委员会关于授权国务院在自由贸易试验区暂时调整适用有关法律规定的决定》，3年内在各自贸试验区暂时调整适用《中华人民共和国对外贸易法》等6部法律有关规定；同时，在各自贸试验区暂时调整适用《中华人民共和国认证认可条例》等6部行政法规和《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》有关规定。
“证照分离”改革在执行过程中稳步推进，必须要在法律制度层面做好保障工作。在此过程中，不仅要不断完善市场主体准入法规与监管规则，国家层面出台相应的配套法律文件，明确市场主体与政府主体的责任，从而减少职能的交叉责任，降低责任推诿的风险;同时，相关部门要重视与政策内容相关的法律法规的宣传，此外，通过法律的形式瓦解“准入不准营”“办假证”的现象，解决政府权力边界模糊的问题。
此外，《通知》明确，国务院推进政府职能转变和“放管服”改革协调小组负责统筹领导全国“证照分离”改革全覆盖试点工作。国务院有关部门要聚焦企业关切，协调指导支持各自贸试验区妥善解决改革推进中遇到的困难和问题。有关省级人民政府和国务院部门要细化改革试点落地措施，制定实施方案并于2019年11月30日前向社会公布。
“证照分离”的试点改革是推动政府“放管服”改革的契机，在此过程中要注重群众意见，将群众监督作为工作的有效反馈机制，将“证照分离”改革推向成功，从而为新时代的改革提供良好的实践指导。